政府设立的职能机构

一、制定背景

根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》（厅字〔2020〕18号）和《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函〔2020〕17号）等文件精神和有关工作要求，伊宁市被确定为新一轮农村宅基地制度改革试点县市之一。为深入推进伊宁市农村宅基地制度改革试点工作，伊宁市于2022年印发了《伊宁市农村集体经济组织宅基地管理办法（试行）》等18项宅改配套制度文件，目前文件试用已到期。根据国家农村宅基地制度改革试点新要求，试点期限由2022年底延长至2024年4月底。因此伊宁市农村宅基地制度改革相关配套文件需延续使用。为不断推动宅改制度文件的深入应用，依据国家和自治区下发的相关法律法规及文件精神，结合一年来文件试运行情况及工作需要，2023年1月伊宁市对原文件部分内容进行了修改完善，新增加《关于组建农村宅基地制度改革村民理事会的指导意见（试行）》，进一步完善了宅改制度体系建设。

二、目的意义

通过试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；推动农村宅基地制度更加健全、权益更加有保障、利用更加有效、管理更加规范；总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。

三、主要内容解读

（一）《伊宁市农村集体经济组织宅基地管理办法（试行）》(伊市政办规〔2023〕2号)

1.建立农村宅基地农户资格权确认机制。明确认定主体为村集体经济组织（未成立村集体经济组织的可以由村委会行使），由村集体经济组织按“户”认定，经公示无异议后报乡（镇）人民政府审核，村级建立农户资格权登记簿，乡级建立农户资格权数据库，作为宅基地审批的依据。

2.建立农村宅基地审查机制。村集体经济组织对宅基地的申请及时组织召开成员代表会议，审查是否符合宅基地申请资格，经公示后报乡（镇）人民政府审批。落实申请审查到场、批准后丈量到场、住宅建成后核查到场“三到场”要求。

3.建立农村宅基地民主管理决策机制。制定《村集体经济组织管理章程》，对农户资格权认定、宅基地分配、有偿使用等涉及宅基地重大事项时，需召开成员代表大会讨论通过。

4.建立农村宅基地巡查监管机制。村集体经济组织主动加强宅基地日常巡查管理，设立村级宅基地协管员，按照网格化实行片区化责任管理，同时加强建房全过程监管，发现违建住宅及时上报。

5.建立农村宅基地矛盾纠纷调处机制。设立宅基地矛盾纠纷调解办公室，明确职责任务，妥善化解邻里宅基地各类矛盾纠纷。

（二）《伊宁市农村宅基地“三权”分置实施办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕3号）

1.落实宅基地集体所有权。宅基地所有权归集体经济组织所有，集体经济组织依法享有宅基地分配、收回、收益、监督、管理的权利。

2.保障农户资格权和农民房屋财产权。主要内容包括：资格权的认定与取得、资格权的行使、资格权的灭失、保障房屋财产权。

3.适度放活宅基地使用权。允许农户除通过转让流转宅基地使用权外，还可以以出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权。农房的用途从单纯的用于农民住房可以扩大到乡村旅游、健康养老、电商等新产业新业态。改变农房用途的，需按申报--审查--审核审批程序办理。

（三）《伊宁市农村宅基地村级民主议定管理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕4号）

1.应当村级民主议定的农村宅基地管理有关事项：涉及宅基地规划建设的编制事项；确定宅基地划分、入住楼房方案事项；宅基地资格权的确认事项；宅基地申请条件事项；宅基地使用权流转事项；宅基地有偿使用事项；宅基地自愿有偿退出事项；宅基地收益使用事项；集体经济组织成员和户的认定事项；其他需民主议定的事项。

2.村级民主议定程序。（1）召集会议：由村集体经济组织提议并组织召开成员大会或者成员代表大会；（2）民主议定：议定事项应经成员大会或者成员代表大会三分之二以上成员集体研究通过；（3）公示：民主议定后3日内，村集体经济组织应将议定结果公示，公示期不少于7天;4.备案：公示期满后，村集体经济组织应当将议定事项按程序报乡（镇）人民政府备案。

（四）《伊宁市农村宅基地资格权认定管理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕5号）

1.认定主体:各村集体经济组织(未成立村集体经济组织的由村委会行使）。

2.认定程序：（1）村民小组初审。召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，经到会人员的过半数同意。没有设立农村集体经济组织的，应向所在村民小组或村民委员会提出申请。（2）村集体经济组织审核。村集体经济组织根据各村民小组上报初次认定名单，进行逐一审核，对符合条件的人员名单进行张榜公示7日，无异议后统一报送乡（镇）人民政府备案，由乡（镇）建立农村宅基地资格权登记台账。

3.资格权认定范围：在本村集体经济组织成员的基础上，对户籍在本村的农业户口人员资格开展认定。关键把握两点：户籍在本村且户口类型为农业户口。对特殊方式取得的，村集体经济组织成员严格把关，召开成员代表大会一致通过后可取得本村集体经济组织宅基地资格权。

（五）《伊宁市农村集体经济组织成员和户的资格界定指导意见（试行）》（伊市政办规〔2023〕6号）

1.户的界定：“户”是指本集体经济组织男性成员依法办理结婚登记手续的可认定为一户,户的认定不以户籍管理部门分户作为分户前置条件，属于男方入赘的女性本集体经济组织成员且依法办理结婚登记的，可认定为一户。（1）夫妻户籍不在一处的只认定一户；（2）未达到法定婚龄子女与父母只认定一户；（3）父母与已达法定婚龄的独生子女只认定一户；（4）农村多子女户，子女已结婚的可确定为一户，父母须随其中一位子女组成一户；（5）无直系亲属的单身可以确定为一户。

（六）《伊宁市村庄规划管理办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕7号）

1.规划编制原则：（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排农村各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与补充耕地相平衡。

2.规划审批：报送审批村庄规划应当提交下列材料：（1）规划文本以及说明；（2）规划图件；（3）规划成果数据库；（4）其他附件材料等。

村庄规划报市人民政府批准。村庄规划经依法批准后，乡镇人民政府应当自批准之日起20个工作日内在本乡镇范围向社会公布，接受公众查询和监督。

（七）《伊宁市农村集体土地合作建房管理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕8号）

1.审批流程：（1）调查审核。对资料提交齐全的，应在五个工作日内组织联合踏勘，对申请人的建房资格、选址情况、房屋用途等情况进行实地调查审核。对符合农村集体土地合作建房审批要求的，宅基地管理办公室应在三个工作日内将申请的户名、规划选址、审批面积、建筑面积等情况在本村范围内张榜公告并拍摄远近二张照片留存，接受群众监督，公告期限为十天。（2）批准建设。经公告无异议的，乡镇人民政府在三个工作日内审核，按程序核发《乡村建设规划许可证》或《建设工程规划许可证》。

2.产权登记：（1）房屋竣工并验收合格后，合作建房参与方可在农村集体土地所在乡镇申请办理农村集体土地合作建房不动产权登记；（2）农村集体土地合作建房按照“房地一体、三权分置”原则进行不动产权登记，合作建房参与方各执一份，并在《不动产权证书》的“权利人”一栏备注各自的权利类型。（3）利用宅基地合作建房，房屋所有权登记为农户，宅基地使用权和房屋使用权则根据合作建房协议约定的年限登记为返乡下乡创业创新人员；利用其他存量集体建设用地合作建房，集体建设用地使用权和房屋所有权登记为集体经济组织，集体建设用地经营使用权和房屋使用权则根据合作建房协议约定的年限，登记为返乡下乡创业创新人员。

（八）《伊宁市关于鼓励盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的指导意见（试行）》（伊市政办规〔2023〕9号）

1.盘活利用方式：（1）鼓励利用闲置宅基地发展符合乡村特色的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目；（2）支持采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地保障；（3）鼓励村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地。支持有经济实力的村集体经济组织统一盘活利用，打造一批符合当地乡村特色的民宿（农家乐）集中群、旅游打卡点、家庭工场区、手工作坊区等，发展农业产业或新兴业态；（4）鼓励和引导工商资本和优秀人才下乡，采取租赁、合作、合资等方式，利用闲置宅基地开发乡村旅游、康养度假、电商文创等新业态；（5）鼓励农民利用闲置宅基地自主创业、创新发展，也可通过入股、出租、合作，或委托第三方长期经营等方式，获得经营性或财产性收入；（6）闲置宅基地使用权允许在本市行政范围内农村集体经济组织成员之间进行转让、置换等。办理程序按照《伊宁市农村宅基地使用权流转管理办法》第十五条执行；（7）闲置宅基地使用权交易时，其地上建筑物、其他附着物及其占用范围内集体土地使用权随之流转交易；（8）闲置宅基地使用权租赁、入股时，参与租赁、入股企业或个人的生产项目要符合国家产业政策、供地政策和生态环保要求。

（九）《伊宁市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕10号）

1.流转的形式：农村村民宅基地使用权通过转让（买卖）、继承、赠与、互换、出租、入股、抵押等方式。

2.宅基地使用权流转时，必须经过村集体经济组织同意后才能流转。流转后，农民再申请宅基地不予批准。

3.宅基地使用权出租年限不得超过20年。

4.宅基地使用权通过转让（买卖）时，卖方需向村集体经济组织缴纳土地增值费，以2021年12月19日为时间节点，以后发生的宅基地使用权转让需缴纳土地增值费。

5.被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承。因房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权。继承人允许对地上房屋进行修缮，但不得翻建、扩建。

（十）《伊宁市农村宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款处置的暂行办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕11号）

1.借款人以宅基地使用权（农房财产权）抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：（1）权属清晰，经依法确权登记，已经取得不动产权证书且未被司法机关限制权利；（2）由户主（证载权利人）为代表或由民宿业主等企业法人、其他经济组织（证载权利人）提出抵押申请;（3）由户主（证载权利人）为代表提出抵押申请的，须经户内宅基地资格权人（房屋财产共有人）书面同意；若宅基地资格权人（房屋财产共有人）为无民事行为能力或限制民事行为能力人的，则由其法定代理人代为实施;（4）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料;5.经所在村集体经济组织审核后，同意宅基地使用权（农房财产权）抵押及处置的。

2.处置方式：（1）借款人（证载权利人）以“宅基地使用权+房屋所有权”方式抵押的，在保障“户有所居”的前提下，可在抵押时选择设定期限（最长20年）的“宅基地使用权+房屋使用权”进行处置，受让人范围可面向中华人民共和国境内的自然人、法人及其他组织进行流转（出租、入股）；或者面向全市符合宅基地申请资格条件的农户公开转让，受让人应当符合“一户一宅、面积限定”的规定；（2）借款人（租赁、入股组织）以宅基地“三权分置”方式取得“宅基地使用权+房屋使用权”，以剩余年限进行抵押的，处置时，可面向中华人民共和国境内的法人、其他组织公开转让剩余年限的“宅基地使用权+房屋使用权”；（3）经依法批准、还未建造农村住房的农户因需地上建房及装修进行贷款，以宅基地使用权进行抵押的，在处置时，可面向全市符合宅基地申请资格条件的农户公开转让，已建（含在建）房屋一并处置。受让人申请办理不动产登记时，应当符合“一户一宅、面积限定”的规定。

（十一）《伊宁市农村“一户多宅”分类处置实施办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕12号）

1.“一户多宅”的认定：指农村村民一户拥有两处及以上宅基地。本办法实施前，父母与子女已经在户籍管理部门分户登记、单独立户居住且宅基地已分别登记发证的，应视为符合“一户一宅”。

2.有下列其他情形之一的，村级组织应当报经原批准用地的人民政府批准，收回其宅基地：（1）集体供养的五保户腾出的宅基地（已签订相关协议的除外）；（2）无合法继承人造成闲置的宅基地；（3）房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用等无居住功能的宅基地；（4）其他应当收回的情形。

（十二）《伊宁市农村宅基地自愿有偿退出管理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕13号）

1.退出方式：分有偿退出和无偿退出。同时要区分暂时退出（退出使用权保留资格权）和永久退出（同时退出使用权和资格权）。

2.退出程序：

一是申请。需提供：（1）宅基地使用权人书面提出自愿退出申请，填写申请表。申请表需由家庭成员签字确认；（2）宅基地使用权证、房屋产权证或合法权属证明材料；（3）家庭户口簿及家庭成员身份证明材料；（4）退出方为农村居民的，提供另有合法住所的证明材料；（5）永久退出的提供《不再申请宅基地承诺书》；（6）需要提供的其他材料。

二是审查。村集体经济组织对提供的申请材料进行核实，并确定有偿退出费用，经公示无异议后出具初审意见上报乡（镇）人民政府审批。

三是审批。乡（镇）人民政府对宅基地自愿有偿退出报批材料进行调查核实，符合条件由乡（镇）人民政府审批。

四是签订协议。乡（镇）人民政府批准后，10个工作日内由村集体经济组织与退出方签订协议。

五是变更或注销登记。宅基地完成退出后，宅基地退出方和集体经济组织按照规定，向不动产登记部门申请办理变更或注销登记。

（十三）《伊宁市农村宅基地有偿使用管理办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕14号）

1.有偿使用收费范围：本集体经济组织成员宅基地超占面积、“一户多宅”的；历史遗留乡（镇）干部、农村教师、农村医务工作者等城镇居民占有使用农村宅基地的；本市非本集体经济组织农民符合宅基地资格申请条件占有使用农村宅基地的；非本集体经济组织成员通过依法继承房屋占有使用农村宅基地。

（十四）《伊宁市农村宅基地收益使用管理办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕15号）

1.收益分配:坚持“以收定支”的原则，村集体经济组织要依据当年的宅基地增值收益和其他收入扣除集体支出、弥补亏损后，按照“提取公积公益金—提取福利费—向股东分配—其他分配”的顺序进行分配。提取公积公益金，控制在40%-60%之间；提取福利费控制在10%-30%；向股东分配控制在20%；其他分配控制在10%。

（十五）《伊宁市农村宅基地建房管理办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕16号）

1.农村宅基地建房容积率不大于1，建筑密度一般不得大于50%，新申请宅基地建房面积不超过200平方米。历史文化保护区、风景名胜区、旅游规划区等重点管控区范围内的农村宅基地建房要求须同时符合相关规定。

2.申请程序：村民提出申请，填写《农村宅基地和建房（规划）许可申请表》，村级组织初审，公示无异议后签字上报乡镇联审联办窗口审批，发放《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》，村民持批准证书向乡镇申请施工放线，建房过程中村级组织巡查监管，完工后乡镇组织人员开展验收发放《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》，村民凭借《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》及相关材料到不动产中心办理登记。

（十六）《伊宁市农村宅基地用地审批管理办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕17号）

1.部门职责：

建立市级主导、乡（镇）主责、村级主体的宅基地管理机制。

市人民政府加强组织领导，统筹组织协调自然资源、农业农村、城市管理、住建等部门和乡（镇）政府、村级组织依法履行职责。

乡镇负责农村村民住宅用地审核批准工作，承担属地管理责任，对宅基地申请、审批、使用全程监管，及时将审批情况报市级农业农村局、自然资源局等部门备案，落实宅基地申请审查到场、实地丈量批放到场、住宅建成后核査到场等“三到场”要求；负责辖区宅基地用地执法和农村建房质量监管等工作，建立农村宅基地动态巡查制度，组建村级宅基地协管员队伍，及时发现和处置涉及宅基地使用的各类违法行为，防止产生新的违法违规占地现象。

市农业农村局负责农村宅基地管理和改革有关工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和农房盘活利用;组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报市自然资源局；参与编制国土空间规划(村庄规划)。

市自然资源局负责国土空间规划、土地利用计划、乡村规划许可和房地一体登记等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。

2.宅基地申请条件：（1）本村农村集体经济组织成员、符合达到法定婚龄或者已依法登记结婚的立户条件且无宅基地的；（2）因土地征收、实施村庄规划或者村庄改造等拆迁、搬迁需要重新安排宅基地的;（3）经鉴定因自然灾害等不可抗力原因导致宅基地不能使用的;（4）现有房屋鉴定为危房或者户人均占有建筑面积不足20平方米、住房困难，需要拆除旧房、异地新建房屋，且同意退还现有宅基地的;（5）其它符合相关法律法规规定的。

3.申请审批流程：农户向村级组织提出申请，村级组织审查公示上报乡镇，乡镇组织相关部门联审，通过联审后审核批准《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》，乡镇对审批材料分别向农业农村局、自然资源局备案。

（十七）《伊宁市农村宅基地监督管理机制暂行办法(试行)》（伊市政办规〔2023〕18号）

1.乡（镇）人民政府是本行政区域内农村宅基地管理的责任主体、第一责任人，落实属地管理责任，组合乡（镇）农业农村、自然资源等部分力量成立宅基地监督管理办公室，负责辖区内农村宅基地和农房建设监督管理工作，负责辖区内用地的巡查、制止、调查、拆除建档等。

2.按照依法下放、宜放则放、属地管理、权责一致的原则，农民非法占地建房的行政执法权由乡（镇）人民政府行使。市级相关部门加强业务指导和监督。

3.乡（镇）人民政府要建立宅基地综合执法队伍，健全常态化巡查机制，按片区化管理，实行责任划分，责任到人。按照申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后验收到场等“三到场”要求，严格宅基地和农房建设全过程监管。对未经批准擅自建房的，非法占地等违法建设行为，应当及时发现、及时劝阻、及时拍照记录，固定新增违建证据，同时将违法建设相关地点、姓名和违建照片等信息报送给乡（镇）依法查处。

（十八）《关于组建农村宅基地制度改革村民理事会的指导意见(试行)》（伊市政办规〔2023〕19号）

1.积极向广大村民宣传党和国家及上级部门有关宅基地方针政策、法律法规，带头遵守村民自治章程和村规民约；

2.引导村民开展农村宅基地制度改革工作，履行《伊宁市农村宅基地村级民主议定管理办法（试行）》有关事项，协助宅基协管员把好宅基地申请资格关、规划关、面积关、退出宅基地关、有偿使用收费关、盘活利用审核关、流转转让批准关，现场监督村民建房打桩放线，核实建房朝向、四址、面积，实时监管村民建房，对违法占地及不按批准要求建设的，及时报告;

3.协助村级组织实施乡村振兴、村庄规划、农村基础设施建设等公益事业；

4.协助组织召开村民会议或村民代表会议，形成会议记录并妥善保管；

5.维护农村社会稳定，协助协调处理矛盾纠纷。

（十九）《伊宁市农村宅基地历史遗留问题处理办法（试行）》（伊市政办规〔2023〕20号）

1.宅基地超面积确认分5个时间段：（1）1982年《村镇建房用地管理条例》实施前；（2）1982年《村镇建房用地管理条例》实施至1987年《土地管理法》实施时止；（3）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至1999年1月1日（不含）前;（4）1999年1月1日（含）《土地管理法》修订颁布后至2011年3月7日《伊宁市农（牧）民保障性住房安居富民管理办法（试行）》出台前；（5）2011年3月7日（含）后。具体标准参照文件执行。

2.宅基地超面积处理方式：（1）满足宅基地拆分条件，自愿拆分用于符合条件子女划分宅基地的，标准面积内予以确权登记，标准面积外的登记不确权；（2）自愿有偿退出超占部分；（3）不符合拆分条件、不愿拆分或者不愿有偿退出的，超占部分按有偿使用处理，确权登记时在不动产权证中予以备注。

3.非本集体经济组织成员占有和使用宅基地有以下情形的按此处理：（一）在本集体经济组织成员期间依法取得宅基地使用权，后转为城镇居民的，办理确权登记手续；（二）本市区域内非本集体经济组织的农民占用农村宅基地不愿退出的，符合宅基地申请条件，土地符合村庄规划的，经土地所在村、乡（镇）同意并公示后，按有偿使用处理，办理确权登记手续；（三）本市区域外非本集体经济组织农民占用农村宅基地不愿退出的，符合宅基地申请条件，土地符合村庄规划的，经土地所在村、乡（镇）同意并公示后，按有偿使用处理，费用标准应高于本市区域内非本集体经济组织农民占用宅基地的情形；（四）非本集体经济组织成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确权登记手续；（五）1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民(含华侨)合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民(含华侨)合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。

四、实施时间和范围

上述意见、办法在克伯克于孜乡、托格拉克乡、潘津镇、汉宾乡、喀尔墩乡、塔什科瑞克乡、达达木图镇、巴彦岱镇、英也尔镇等试行，试行期为文件在改革试点期间有效。