关于伊宁市加强和规范国有农用地管理制度（试行）（征求意见稿）

为进一步规范全市国有农用地管理工作，健全国有农地规范化、制度化、常态化监管体系，明确国有农用地使用、流转、管护、巡查及责任监管要求，有效遏制国有农地闲置荒芜、违规占用、无序发包等问题，切实防范国有土地资产流失，提升国有农用地节约集约利用水平。结合伊宁市国有农地管理实际工作需要，由伊宁市国有农用地管理突出问题专项整治工作办公室牵头拟定了《伊宁市加强和规范国有农用地管理制度（试行）（征求意见稿）》。

为广泛听取社会各界意见建议，充分保障公众知情权、参与权和监督权，提高制度文件的科学性、规范性和可操作性，根据行政规范性文件制定有关程序规定，现面向社会公开征求意见。

一、决策依据

1.《中华人民共和国民法典》；

2.《中华人民共和国土地管理法》；

3.《中华人民共和国农村土地承包法》；

4.《中华人民共和国森林法》；

5.《中华人民共和国草原法》；

6.《中华人民共和国水法》；

7.《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的制度》（新政办发〔2025〕44号）。

二、起草说明

按照自治区党委全面深化改革工作要求及行政规范性文件制定程序规定，为深入贯彻落实自治区关于加强和规范国有农用地管理的工作部署，切实解决伊宁市国有农用地管理中存在的权属不清、职责不明、发包不规范、监管不到位等突出问题，由伊宁市国有农用地管理突出问题专项整治工作办公室牵头负责起草本制度。

起草过程中，严格依据国家、自治区相关法律法规和政策文件，结合伊宁市国有农用地管理实际，通过实地调研、座谈研讨等方式，全面梳理当前国有农用地管理存在的难点问题，广泛征求自然资源、农业农村、林草、水利、财政等相关部门及各乡镇（街道）意见建议，反复修改完善，形成本征求意见稿。后续将根据公开征求意见情况，进一步修改完善后按程序报审印发。

三、主要内容

《伊宁市加强和规范国有农用地管理制度》共分为八章二十八条，主要内容可概括为以下几点：

1.总则与管理职责：明确制度制定依据、适用范围、授权使用定义及管理原则；厘清自然资源局、农业农村局、林业和草原局、水利局、乡镇人民政府等各部门在国有农用地管理中的具体职责分工。

2.使用管理与用途管控：规定国有农用地发包须签订书面承包合同、建立合同档案管理制度；严格执行土地用途管制与耕地保护制度，严禁非农建设、破坏耕作层、毁林毁草、非法开荒、撂荒闲置等行为；建立多部门信息共享、联合监管、案件通报机制。

3.授权使用程序：明确国家所有已实际由农民集体使用的国有农用地的授权方式；规定村集体确需使用国有农用地的申请、初审、审核、授权决策程序；提出深化农垦国有土地管理制度改革的要求。

4.承包期限与价格：结合土地用途、开发熟化程度等因素合理确定承包经营年限；规定承包价格由第三方专业评估机构评估测算，原则上每3年动态调整并向社会公开。

5.承包收入与管理：明确承包收入实行分年度收缴；未授权村集体的国有农用地承包收入全额缴入地方国库，实行收支两条线管理；授权村集体使用的国有农用地发包收入纳入村集体"三资"管理。

6.法律责任：对侵占、截留、挪用承包收入等违规行为依法依规追责；明确承包方擅自改变用途、毁林毁草、连续撂荒等行为的处罚措施；严禁公职人员违规经营土地；建立信用惩戒机制。

公开征求意见时间为：2026年8月7日至2026年8月18日（公示期7个工作日）。

意见建议反馈渠道：

1.通讯地址：伊宁市自然资源局2楼201室（工作日正常上班时间）

2.联系电话：18197938850，

3.传真：0999-8359951

4.联系人：张勇

2.现场反馈：伊宁市自然资源局2楼201室（工作日正常上班时间）

所有反馈意见请备注联系人、联系方式及具体修改内容、理由，单位意见需加盖公章。

附件：《伊宁市加强和规范国有农用地管理制度（试行）》（征求意见稿）

伊宁市加强和规范国有农用地管理制度

（征求意见稿）

第一章总则

第一条为深入贯彻落实自治区党委全面深化改革工作要求，进一步加强和规范伊宁市行政辖区内国有农用地权属管理、用途管控、承包经营、收益分配与监督执法，保障国有土地资产权益，维护农牧民合法利益，筑牢生态安全与粮食安全底线，依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的制度》（新政办发〔2025〕44号）等法律法规及政策文件，结合伊宁市实际，制定本制度。

第二条本制度适用于伊宁市行政辖区范围内依法属于国家所有的农用地的所有权行使、授权使用、承包经营、使用管控、收益管理与监督执法。本制度所称国有农用地，是指法律规定属于国家所有，直接用于农业生产经营的土地，包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、设施农业用地等。伊宁市行政辖区内国家所有农用地所有权由伊宁市人民政府代为行使。

第三条本制度所称授权使用，指市人民政府将国有农用地通过授权程序，依法出具书面授权文件，授权村集体经济组织实施日常管理、发包、管护与收益的行为；授权不改变土地国有权属性质及农用地类型。

第四条国有农用地管理遵循权属法定、用途管制、民生优先、有偿使用、公开公平、属地负责、保护生态、依法监管的原则。

第二章管理职责

第五条市自然资源局负责未授权村集体使用的国有耕地、园地的统一发包，履行土地发包、合同签订、承包费收取等经营职责。

市林业和草原局负责未授权村集体使用国有林地和草地租赁经营及租赁经营合同管理，负责村集体使用和经授权由村集体使用的国有林地草地承包经营合同备案。

国有农用地发包必须通过伊犁州农村产权交易平台公开挂牌、竞价交易，严禁暗箱操作、私下发包。发包收入全额上缴市财政国库。

    第六条各部门、乡镇应按照各自工作职责，落实好国有农用地的监督和管理。

自然资源局：负责监督与指导国有耕地、园地（不含农垦、已授权村集体使用国有农用地的国有耕地、园地）的承包经营与合同监管；纠治违法发包、擅自流转、改变国有耕地园地用途等行为；负责国有耕地园地发包期限、发包价格审核；负责产权信息登记与公开；负责自治区农用地管理一体化平台涉及监督管理范围内的耕地园地数据报送、更新。

农业农村局：负责监督与指导农垦、依法授权村集体使用的国有耕地、园地承包经营与合同监管；纠治违法发包、擅自流转、改变国有耕地园地用途等行为；监督指导耕地园地质量保护、撂荒整治、种植结构优化等，依法授权村集体使用的国有农用地参照村集体“三资”管理与收益分配；负责自治区农用地管理一体化平台涉及农垦、依法授权村集体使用的国有耕地、园地数据报送、更新。

林业和草原局职责：负责监督与指导全市国有林地、草地承包经营、租赁经营与合同监管；负责全市国有林地、草地合同备案管理；摸清国有林地、草地底数，组织开展监督检查、抽查，及时纠治发包过程中的各类问题；负责自治区农用地管理一体化平台涉及国有林地草地数据报送、更新。

水利局职责：严格落实水资源刚性约束，坚持以水定地、以水定产，严控用水总量与定额，提升灌溉用水效率与效益；优先保障第二轮土地承包地合法用水，有序保障国有农用地合规用水；引导农业生产经营主体合理调整种植养殖结构和农业用水结构，推进农业节水增效；规范水费、水资源税(费)收缴；负责自治区农用地管理一体化平台涉及水资源费用等相关数据报送、更新。

乡镇人民政府（街道办事处）、村集体经济组织、农垦公司职责：

落实属地管理与授权使用管理责任，负责授权使用范围内国有农用地发包、合同履行、日常管护，保障经营主体经营权；配合相关职能部门摸清国有农用地、村集体使用的国有农用地、农垦农用地的位置、面积、权属及使用情况；配合开展动态巡查和联合执法，制止非法转用、非法流转、抵押、撂荒、毁地等行为；对私自改变用途、违法用地、非法开荒、毁林毁草等破坏国有农用地行为及时制止并上报；负责调解国有农用地矛盾纠纷、信访诉求，维护承包方合法经营权；负责管护国有农用地路、林、渠、桥等基础设施，保障正常使用。负责辖区范围内未授权村集体管理的国有农用地的管理，对非法占用、违法发包经营使用占用国有农用地情况及时向相关职能部门报告。

第三章使用管理与用途管控

第七条国有农用地发包必须签订书面承包合同，统一使用自治区示范文本，明确：土地位置、面积、用途、承包期限、承包价格、付款方式、用途管制、违约责任、合同解除、终止、收回条件等条款。依法授权村集体使用的国有农用地，依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定签订承包合同。

第八条发包方应做好日常合同履行情况的管理，建立国有农用地承包合同档案管理制度，对承包合同进行统一编号、归档管理。定期对合同履行情况进行监督检查，对发现的相关违法和违约行为依据本制度第十一条的规定及时移交相关职能部门处理，对因不可抗力或其他原因导致合同无法履行的，按照合同约定和相关法律法规规定等进行妥善处理，保障双方的合法权益。

第九条严格执行土地用途管制与耕地保护制度，落实农田防护林管护责任。农业生产优先保障粮食供给、饲草料生产，严禁任何非农建设；严禁挖砂、取土、采石、采矿等破坏耕作层行为；严禁毁林毁草、非法开荒；严禁违规种植高耗水、非粮化、非农化作物；严禁土地撂荒、闲置荒芜；严禁非法转让、转租、抵押国有农用地经营权。

第十条自然资源、农业农村、林草、水利、财政部门建立信息共享、联合监管、案件通报机制，定期公布国有农用地违法案件与查处结果。完善国有农用地产权信息公开制度，接受人大、司法、审计、社会与群众监督，形成监管合力，实现全程动态闭环监管。

第十一条执法管理

自然资源局：负责查处非住宅类违法占地、改变用途、破坏国有耕地园地等行为；

农业农村局：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，以及查处土地荒漠化、盐渍化、撂荒、违规种植等行为。

林业和草原局：查处毁林毁草、非法占用林草地等行为；

水利局：查处非法取水、违规用水、破坏水利设施等行为；

第四章授权使用程序

第十二条本制度实施前，国家所有已实际由农民集体使用的国有农用地，由市人民政府书面授权村集体经济组织行使日常管理与经营，可用于村集体发展、或者确定给无地、少地的农村集体经济组织成员进行承包经营，土地国有权属不变。未经市人民政府授权使用的国有农用地，村集体经济组织不得擅自发包，确需使用的须由乡镇政府申报，经市级部门审核后报市人民政府批准。

    第十三条国家所有村集体确需使用的国有农用地，村集体提出申请，乡镇政府初审；市农业农村、林业和草原局会同自然资源局调查核实后，三部门联合上报市人民政府审议，市政府依法作出授权决定。授权决策严格执行《自治区重大行政决策程序规定》。

第十四条按照《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33号)和自治区有关工作要求，深化农垦国有土地管理制度改革。农业农村局、国资局会同相关部门推进集中统一经营、适度规模经营，严禁擅自改变用途、非法侵占、低价发包。稳妥推进农垦国有土地资源资产化、资本化，服务农垦主责主业。

第五章承包期限与价格

第十五条结合土地用途、开发熟化程度、基础设施配套程度、农作物生长周期以及国有农用地管理工作实际等情形，合理确定耕地、园地承包经营的具体年限。自然资源管理部门负责未授权国有耕地和园地承包期限审核；林业和草原管理部门负责国有林地和草地承包期限审核；农业农村管理部门负责指导农垦、依法授权村集体使用的国有耕地、园地承包期限审核。鼓励耕地以5-10年、林地、园地以10-20年、草地3-5年为周期进行承包经营，但不得突破法律、行政法规上限规定。

第十六条贯彻执行国家、自治区自然资源价格评估有关规定，市人民政府委托第三方专业评估机构，根据国有农用地的耕作条件(包括光照、热量、水资源等自然要素)、区位优势、开发熟化程度、基础设施配套程度、承包期限等，进行区域评估和等级划分，科学测算承包价格。结合实际，原则上每3年动态调整。通过政府网站公开承包价格及调整依据，接受社会监督。

第六章承包收入与管理

第十七条承包收入实行分年度收缴，严禁将未来年度收入提前征收，虚增当期收入。严格政府债务管理，严禁政府及所属企事业单位违法违规通过抵押、担保国有农用地经营权等方式新增隐性债务，坚决制止各类违法违规融资担保行为。

第十八条对未授权给村集体的国有农用地承包收入，属于国有资源（资产）有偿使用收入，由市财政局规范缴库，实行收支两条线管理，全额缴入地方国库，不得截留、挪用。

第十九条授权村集体使用的国有农用地，发包收入不纳入政府非税收入，纳入村集体三资管理与农村财务核算，用于集体公益事业、农户收益分配、农业基础设施维护。收入使用情况定期向村民公开，接受乡镇政府与市农业农村局监管，严禁私分、挪用、截留。

第七章法律责任

第二十条对侵占、截留、挪用国有农用地承包收入或村集体收益，违规审批、违法用地、失职渎职的单位和个人，依法依规给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

    第二十一条承包方有下列行为之一，发包方有权收回承包经营权，限期复垦复绿，并处以相应处罚：

1、擅自改变土地用途的；

2、毁林毁草、非法开荒的；

3、连续撂荒2年以上的；

4、非法流转、抵押经营权的；

5、造成土地荒漠化、盐渍化的。

第二十二条严禁公职人员违规经营土地，涉嫌利用职权或影响力违规取得土地，以及通过低价承包、转包买卖、套用他人名义违规经营等问题，应及时将问题线索移交纪检监察部门严肃查处；涉嫌犯罪的，移送司法部门。

第二十三条未通过伊犁州农村产权交易平台公开发包、越权授权、低价发包的，对相关责任人追责；造成国有资产损失的，依法追偿。

    第二十四条对违法违规主体，纳入信用惩戒，限制其参与本市国有农用地承包、流转、经营活动。

第八章附则

第二十五条本制度未尽事宜，依照国家、自治区上位法律法规与政策执行。

第二十六条本制度由市自然资源、财政、农业农村、水利、林业和草原等行业部门负责解释。

第二十七条本制度实施前已签订的承包合同，符合本制度的继续有效；不符合的，应当在本制度实施1年内完成整改、备案；逾期未整改的，依法变更或解除合同。

第二十八条本制度自发布之日起施行，有效期1年；试行期间根据上位法与上级政策适时修订。